Ricorso nell'interesse della Regione Lombardia (codice fiscale n.
80050050154), con sede in Milano - Piazza Citta' di Lombardia n. 1,
in persona del Presidente pro tempore, dott. Roberto Maroni, nato a
Varese il 15 marzo 1955, rappresentata e difesa, ai sensi della
delibera della giunta regionale n. 6848 del 12 luglio 2017 e per
mandato a margine del presente atto, dall'avv. Maria Lucia Tamborino
dell'Avvocatura regionale, elettivamente domiciliata presso lo studio
dell'avv. Ulisse Corea in Roma, via di Villa Sacchetti, 9.
(Si indica il recapito di fax e l'indirizzo di posta elettronica
certificata del legale domiciliatario avv. Ulisse Corea: fax:
06-36001570; pec: ulissecorea@ordineavvocatiroma.org).
Contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, con sede in Roma 00187, Palazzo
Chigi - Piazza Colonna n. 370, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, con domicilio in Roma 00186, via dei
Portoghesi, 12.
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art.
39 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, coordinato con la legge
di conversione 21 giugno 2017, n. 96, recante «Disposizioni urgenti
in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali,
ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure
per lo sviluppo», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana, Serie generale n. 144 del 23 giugno 2017,
Supplemento ordinario n. 31.
1. L'art. 39 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, coordinato
con la legge di conversione 21 giugno 2017, n. 96, recante
«Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore
degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da
eventi sismici e misure per lo sviluppo», viene a riguardare la
materia dei «trasferimenti regionali a province e citta'
metropolitane per funzioni conferite», stabilendo che per il
quadriennio 2017-2020, una quota del 20% del fondo nazionale per il
concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico
locale di cui all'art. 16-bis, comma 1, del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95, sia riconosciuta alle singole regioni che ne sono
destinatarie, solo «a condizione che la regione entro il 30 giugno di
ciascun anno abbia certificato, in conformita' alla legge regionale
di attuazione dell'Accordo sancito tra Stato e regioni in sede di
Conferenza unificata dell'11 settembre 2014, l'avvenuta erogazione a
ciascuna provincia e citta' metropolitana del rispettivo territorio
delle risorse per l'esercizio delle funzioni ad esse conferite».
Detta disposizione dispone, inoltre, che la certificazione di
ciascuna regione sia «formalizzata» tramite Intesa in Conferenza
unificata entro il 10 luglio di ogni anno e che, in caso di mancata
intesa, il «riconoscimento in favore della regione interessata» venga
deliberato dal Consiglio dei ministri, su proposta del Dipartimento
per gli affari regionali. Tutto cio', dichiara la norma, «ai fini del
coordinamento della finanza pubblica».
Nel caso in cui le regioni non certifichino quanto previsto nel
medesimo comma e non si raggiunga l'Intesa in Conferenza unificata,
il comma 1 dell'art. 39 in parola sottintende che possa anche non
procedersi al riconoscimento alla Regione interessata del
trasferimento statale per una percentuale pari al 20% delle risorse
del Fondo per il trasporto pubblico locale altrimenti spettante. La
disposizione impugnata prevede che la decisione circa il versamento
dell'ultimo 20% sia oggetto di determinazione della Presidenza del
Consiglio dei ministri alla quale il legislatore non appone alcun
vincolo ne' di tempi da rispettare ne' di obiettivi.
Tale interpretazione e' stata avvalorata dalla Commissione
armonizzazione contabile degli enti territoriali - (Commissione
Arconet) - di cui all'art. 3-bis, decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118 e successive modificazioni che e' stata istituita presso il
Ministero dell'economia e delle finanze, con il compito di promuovere
l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
degli enti territoriali e dei loro organismi e enti strumentali. Le
regioni hanno formulato apposito quesito circa l'interpretazione da
dare all'art. 39 in esame anche in ordine alla possibilita' di
accertare le somme a bilancio delle regioni ma la risposta e' stata
negativa: «l'entrata sara' accertata a seguito della registrazione
dell'impegno da parte del bilancio dello Stato. A maggior ragione,
nelle more dell'intesa e della delibera della PCM, il 20% del fondo
nazionale trasporti non puo' essere accertato. Nel caso in cui, a
seguito della mancata intesa e della proposta del Dipartimento per
gli affari regionali, la Presidenza del Consiglio non riconosca alla
regione il 20 per cento del fondo... sara' necessario ridurre gli
stanziamenti di bilancio riguardanti l'entrata ..., con apposita
variazione di bilancio.».
In proposito, vedasi il punto 5 verbale della seduta 14 giugno
2017 (in all.).
Viene incisa, senza alcun dubbio, la competenza residuale
regionale in Materia di trasporto pubblico locale - in seguito, «TPL»
- di cui all'art. 117, comma 4, della Costituzione: la Presidenza del
Consiglio dei ministri ha facolta' di poter disporre in ordine al
trasferimento delle risorse destinate alle regioni dal Fondo
nazionale trasporti di cui all'art. 16-bis, comma 1, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 - per un importo pari al 20%;
detta facolta' puo' anche tradursi nel mancato riconoscimento di
dette somme altrimenti destinate alle regioni dal Ministero delle
infrastrutture e trasporti.
2. L'applicazione dell'art. 39 in parola, vigente gia' dal 23
giugno 2017, si ritiene contenga - di conseguenza - una soda di
sanzione consistente nella riduzione all'80% del trasferimento
«certo» della quota spettante ad ogni singola Regione del Fondo
nazionale trasporto pubblico locale di cui all'art. 16-bis, comma 1,
del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95.
Come riconosciuto dalla Commissione Arconet, le regioni non
possono procedere all'accertamento in Bilancio che di una somma di
importo pari appunto dell'80% della quota sopra descritta, con
conseguente trasferimento agli enti locali di queste sole risorse.
Per l'anno in corso, le quote, - che vengono versate mensilmente agli
enti locali e alle agenzie TPL, nel caso della Lombardia, per come
diremo in seguito - dovranno di certo essere rideterminate, perche'
erano state finora calcolate facendo riferimento all'ammontare
complessivo delle risorse pari al 100% e non all'80%, come invece
impone, oggi, la novella che si viene pertanto ad impugnare,
chiedendone al contempo la sospensione. Infatti, il mancato
trasferimento in tempi certi delle risorse statali ed il mancato
accertamento a Bilancio - lo si ribadisce, porta le regioni ad
autodeterminarsi - sul piano legislativo ed amministrativo - sulla
base delle risorse «certe» ovvero sulla base di risorse decurtate
all'80%, compromettendo cosi' l'esercizio dei servizi TPL - e
l'intera organizzazione dello svolgimento di tali servizi all'interno
dei bacini territoriali ottimali e omogenei definiti - per quanto
riguarda l'ordinamento regionale della Lombardia - dalla legge
regionale 4 aprile 2012, n. 6.
3. L'art. 39, comma 1, piu' volte citato fa riferimento «alla
legge regionale di attuazione dell'Accordo sancito tra Stato e
regioni in sede di Conferenza unificata dell'11 settembre 2014»,
L'Accordo (in allegato) riguarda il «processo di riordino» delle
funzioni non fondamentali delle province previsto dall'art. 1, comma
89, della legge n. 56 del 7 aprile 2014. Di interesse, sono gli
articoli 15 e 16 dell'Accordo ad oggetto gli effetti anche finanziari
derivanti dal trasferimento delle funzioni; dette disposizioni
vengono a connotarsi per il continuo richiamo alla condivisione di
«metodologie per la ricognizione delle spese necessarie alla gestione
delle funzioni oggetto del trasferimento».
Per Regione Lombardia, l'accordo e' stato attuato con legge
regionale 8 luglio 2015, n. 19 (art. 2 recante le «funzioni
confermate in capo alle province») e con la successiva legge
regionale 12 ottobre 2015, n. 32 che e' venuta a meglio valorizzare
l'accordo con riguardo alle citta' metropolitane (articoli 2 e 3).
Le norme finanziarie prevedono le risorse da trasferire «a
ciascuna provincia e citta' metropolitana ... per l'esercizio delle
funzioni ad esse conferite», ai sensi del citato accordo; tra esse vi
sono anche le risorse da erogare per il TPL (v. art. 10, comma 2,
della legge regionale n. 19/2015 e art. 12 della legge regionale n.
32/2015): le stesse risorse per il TPL che di derivazione statale,
sono, oggi, «bloccate» in attesa della certificazione ex art. 39
decreto-legge n. 50/2017.
Le risorse complessivamente previste dalle leggi regionali
attuative dell'accordo, ammontano a complessivi 195 mln di euro annui
di cui buona parte sono per il TPL, come puo' vedersi dal successivo
schema:
Le risorse previste risultano cosi' composte: (DGR n. 4117
del 2 ottobre 2015):
€ 152.554.114 per TPL,
€ 15.000.000 per Agricoltura,
€ 15.000.000 per Formazione professionale,
€ 12.454.846 per le ulteriori funzioni regionali delegate
Totale: € 195.000.000
Viene successivamente sottoscritta l'Intesa 15 dicembre 2015 tra
Regione Lombardia, province e Citta' Metropolitana di Milano,
rappresentante dell'Unione province lombarde (UPL) e dell'ANCI
(Associazione nazionale comuni italiani) Lombardia; il punto 2
dell'Intesa stabilisce che le risorse di cui sopra coprono le spese
per le funzioni regionali delegate fino all'anno 2018, incrementate
di 20 mln di euro: esse, dichiarano gli enti sottoscrittori,
«soddisfano integralmente qualsiasi richiesta e fabbisogno delle
Province in relazione all'esercizio delle funzioni delegate».
Con la DGR n. 4605 del 17 dicembre 2015 di presa atto dell'Intesa
del 15 dicembre 2015, si precisa che i € 20 mln. di euro aggiuntivi
sono assegnati al TPL.
Nel corso del 2016 le risorse di € 15.000.000 previste per
l'Agricoltura, e le risorse di € 15.000.000 previste per la
Formazione professionale sono decurtate in considerazione del fatto
che le funzioni amministrative in dette materie vengono riassorbite
da Regione Lombardia (cfr. Intesa 15/12 del 2015, punto 2). Con la
DGR 5540 del 2 agosto 2016, sono riconosciute complessivamente alle
province e Citta' Metropolitana di Milano, per il 2016, € 28.917.636,
«per le ulteriori funzioni regionali delegate», integrando le risorse
con € 16.471.790,88 di avanzi svincolati. Queste ultime risorse sono
di certo aggiuntive per l'anno 2016 tanto da essere state previste
solo a seguito dell'assestamento di bilancio a meta' anno 2016 ergo
le somme destinate a funzioni che non siano relative al TPL sono solo
di € 12.454.846 (per le ulteriori funzioni regionali delegate),
mentre le risorse destinate al TPL sono di € 152.554.114.
L'irragionevolezza e la non proporzionalita' della norma
impugnata e' di tutta evidenza: si chiede che entro il 30 giugno di
ogni anno, siano trasferite tutte le risorse da parte di Regione
Lombardia agli enti locali, quando la quota maggioritaria riguarda
proprio il TPL, ovvero i servizi per i quali lo Stato prevede di
trasferire alle regioni, entro il 30 giugno, solo l'80% delle
risorse, assoggettando oltre tutto il restante 20% alla descritta
certificazione e alle determinazioni del Governo che potrebbero avere
qualsivoglia contenuto... anche quello di mancato trasferimento.
Inoltre, l'art. 39 in esame pare in violazione dell'Accordo
richiamato dalla disposizione, per avere vincolato la sua attuazione
ad adempimenti estranei ad esso e quindi, in carenza del consenso
della Parte regionale.
Occorre, poi, evidenziare come i servizi TPL siano stati affidati
dagli enti locali, a seguito di procedure concorsuali, sulla base di
contratti di servizio, sottoscritti da societa' - in Lombardia, per
lo piu' da aziende private - su presupposti normativi ed economici
che oggi sono messi in discussione dall'art. 39 piu' volte citato. I
contratti, oggi in corso di esecuzione, fissano corrispettivi gia'
«limati» in sede di gara che potrebbero addirittura non essere piu'
pagati dal mese di settembre alla fine del 2017, perche' gli enti
gestori - in Lombardia, enti locali e agenzie per il TPL (costituite
ed operative ai sensi dell'art. 7 della legge regionale n. 6/2012) -
non riceverebbero da Regione Lombardia i contributi mensili per la
copertura dei corrispettivi. La mancata copertura del corrispettivo
contrattuale - anche solo per un periodo - sara' fonte di contenzioso
con le aziende titolari dei contratti, in quanto non essendo
rispettati i tempi di pagamento previsti, non possono garantire la
gestione del servizio oltre alla copertura delle spese del personale
e l'ammortamento degli investimenti effettuati.
Non garantendo poi la stabilita' delle risorse nel tempo, a
partire dal 2018, non si avra' piu' una efficace programmazione degli
interventi, con la stipula di contratti di servizio pluriennali che
permettano alle societa' contraenti di «programmare» investimenti sui
mezzi e sul personale, e l'introduzione da parte di Regione Lombardia
di quei innovativi criteri di riparto del Fondo nazionale previsti
proprio dal decreto-legge n. 50/2017, se pur all'art. 27.
In sintesi, la norma impugnata appare lesiva delle competenze e
delle funzioni regionali sia con riguardo alla competenza residuale
regionale in materia di TPL, ma anche con riferimento alle competenze
e funzioni amministrative relative ad altre materie che sono state
disciplinate con l'Accordo di cui all'art. 39 in esame, venendo a
incidere ed interferire nei rapporti istituzionali delle regioni con
gli enti locali (e per Lombardia, anche con le agenzie TPL) oltreche'
nell'attivita' contrattuale di questi ultimi con le aziende TPL.
La norma appare, poi, lesiva dei principi di ragionevolezza,
proporzionalita', legittimo affidamento e buon amministrazione.
Tutto cio' premesso, con il presente ricorso, Regione Lombardia,
come in atti rappresentata e difesa, impugna l'art. 39 del
decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, coordinato con la legge di
conversione 21 giugno 2017, n. 96, recante «Disposizioni urgenti in
materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali,
ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure
per lo sviluppo», per violazione dell'art. 114, commi 1 e 2, della
Costituzione; dell'art. 117, commi 3 e 4, della Costituzione;
dell'art. 118, commi 1 e 2 ; dell'art. 120, comma 2, della
Costituzione; dell'art. 119, commi 1, 2 e 4, della Costituzione;
nonche' per violazione del principio di ragionevolezza,
proporzionalita' e legittimo affidamento (art. 3 della Costituzione)
e del principio del buon andamento dell'azione amministrativa (art.
97 della Costituzione).
Diritto
Prima di esporre i singoli motivi di gravame, appare opportuno
formulare alcuni brevi cenni sulla Materia in esame e sullo strumento
del Fondo nazionale trasporti di cui all'art. 16-bis, comma 1, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95.
La materia del trasporto pubblico locale non risulta
espressamente considerata dall'art. 117 della Costituzione che
dispone in ordine ai criteri di ripartizione delle competenze tra
Stato, regioni e autonomie locali: essa non figura ne' tra le materie
rimesse alla competenza esclusiva dello Stato, di cui al secondo
comma dell'art. 117, ne' tra quelle di legislazione concorrente, di
cui al successivo terzo comma della disposizione costituzionale.
Per quanto concerne la disciplina dei trasporti, il nuovo art.
117 individua tra le materie di legislazione concorrente l'ambito
materiale delle «grandi reti di trasporto e di navigazione» e «porti
ed aeroporti civili», non risultando altri riferimenti diretti ai
trasporti, e specificamente al trasporto pubblico locale.
La materia rientra, quindi, nell'ambito della competenza
residuale delle regioni richiamata dall'art. 117, quarto comma, in
virtu' del quale «spetta alle Regioni la potesta' legislativa con
riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla
legislazione dello Stato».
Peraltro, la materia dei trasporti presenta a volte connessioni,
sotto vari profili, con discipline che appaiono riconducibili a
materie attribuite alla legislazione esclusiva dello Stato, tra le
quali si ricordano, in particolare, la «tutela della concorrenza»,
per quanto attiene alle modalita' di gestione e di affidamento del
trasporto pubblico locale, «ordine pubblico e sicurezza»,
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale», «tutela dell'ambiente» (cfr. art. 117, comma
2, lettera h), m), s) della Costituzione). Nella fattispecie in
esame, trattandosi della contribuzione al TPL, non si presentano
connessioni con altre materie, rientrando la materia oggetto
dell'art. 39 nell'ambito della competenza residuale regionale.
Dall'analisi dell'art. 117, comma 4, della Costituzione e della
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, si ricava che il trasporto
pubblico locale costituisce una competenza esclusiva delle regioni.
Ciascuna Regione, quindi, nell'ambito della propria competenza
esclusiva ha disciplinato la materia, con legge regionale,
trasferendo eventualmente in capo agli enti locali (comuni e
province) la competenza alla regolazione della materia e quindi anche
le risorse per il finanziamento dei servizi di rispettiva competenza
e l'attivazione di tutti gli strumenti, anche contrattuali, per il
suo esercizio.
In ispecie, la Regione Lombardia - anche in attuazione dell'art.
3-bis, comma 1, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori
misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo)
convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148
- con la legge regionale Lombardia 4 aprile 2012, n. 6, «Disciplina
del settore dei trasporti», ha suddiviso il territorio della Regione
in sei bacini territoriali ottimali e omogenei, istituendo, in
ciascuno dei bacini, una Agenzia per il trasporto pubblico locale,
quale strumento per l'esercizio associato delle funzioni degli enti
locali (province e comuni capoluogo) in materia di programmazione,
organizzazione, monitoraggio, controllo e promozione dei servizi di
trasporto pubblico locale (art. 7).
La legge n. 56/2014 ha previsto, tra l'altro, il riordino delle
funzioni provinciali ed un nuovo modello ordinamentale delle
province, definite quali «enti territoriali di area vasta» approvata
«in attesa della riforma del Titolo V della parte seconda della
Costituzione e delle relative norme di attuazione».
Pur contenendo la legge n. 56/2014 un riassetto delle funzioni
delle province, essa non ha determinato il superamento della legge
regionale sul TPL che attua una precisa richiesta di legge statale in
materia di programmazione regionale, individuando l'Agenzia quale
ente di governo del servizio all'interno del bacino territoriale di
riferimento (art. 3-bis del decreto-legge n. 138/2011). Sono comunque
soci necessari delle agenzie gli enti locali, finora titolari delle
funzioni TPL.
La norma impugnata fa poi riferimento al «Fondo nazionale per il
concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico
locale, anche ferroviario, nelle regioni a statuto ordinario»
previsto dall'art. 16-bis, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2012,
n. 95 - convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n.
135 - e cosi' come sostituito dal comma 301 dell'art. 1 della legge
n. 228 del 24 dicembre 2012 «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita'
2013)».
Il Fondo e' stato istituito con decorrenza dal 1° gennaio 2013.
Tale Fondo e' destinato al finanziamento dei servizi di trasporto
pubblico sia su gomma che su ferro, andando a sostituire in gran
parte le precedenti fonti di finanziamento statali, cosi' come
ulteriori fonti gia' fiscalizzate in passato.
Tra esse, le accise sul gasolio (art. 16-bis, comma 1, lettera b)
che sono calcolate anche su quelle riscosse in Lombardia.
L'art. 16-bis definisce le fonti di finanziamento del Fondo e
prevede apposito procedimento per la loro determinazione e
ripartizione con l'adozione di specifici decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri per l'individuazione dei criteri di riparto
del Fondo tra le regioni a statuto ordinario.
I commi 5 e 6 dell'art. 16-bis prevedono quale sia il
procedimento per il trasferimento delle risorse del Fondo di cui al
precedente comma 1:
«5. Con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
da emanare, sentita la Conferenza unificata, entro il 30 giugno di
ciascun anno, sono ripartite le risorse del Fondo di cui al comma 1,
previo espletamento delle verifiche effettuate sugli effetti prodotti
dal piano di riprogrammazione dei servizi, di cui al comma 4,
nell'anno precedente. Per l'anno 2013 il riparto delle risorse e'
effettuato sulla base dei criteri e delle modalita' previsti dal
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 3,
previa adozione del piano di riprogrammazione di cui al comma 4 da
parte delle regioni a statuto ordinario.
6. Nelle more dell'emanazione del decreto di cui al comma 5, con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentita la
Conferenza unificata, e' ripartito a titolo di anticipazione fra le
regioni a statuto ordinario il 60 per cento dello stanziamento del
Fondo di cui al comma 1. Le risorse ripartite sono oggetto di
integrazione, di saldo o di compensazione con gli anni successivi a
seguito dei risultati delle verifiche di cui al comma 3, lettera e),
effettuate attraverso gli strumenti di monitoraggio. La relativa
erogazione a favore delle regioni a statuto ordinario e' disposta con
cadenza mensile».
Il primo decreto e' stato adottato in data 11 marzo 2013
(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il 26 giugno 2013) e nella
Tabella 1 ad esso allegata, ha individuato le quote di riparto del
Fondo per ciascuna Regione.
Piu' precisamente tali quote non derivano da un insieme di
criteri di riparto specifici e di nuova individuazione, ma sono state
ottenute ex post, in base alla combinazione dei riparti dei singoli
addendi che sono andati a costituire il Fondo stesso (elencati alle
lettere a, b, e c del comma 1 dell'art. 16-bis citato).
Questo ha portato ad alcune criticita', specie per alcune
regioni, in quanto gli addendi di partenza utilizzavano mediamente
criteri di riparto ormai datati (ad esempio riferiti al 1999 per le
risorse precedentemente facenti capo a Trenitalia). Riguardo
all'erogazione alle regioni, il medesimo decreto prevede inoltre che:
una quota del Fondo pari al 90% e' erogata alle regioni, in
base alle percentuali della Tabella 1, indipendentemente da ulteriori
valutazioni;
la quota residua del 10% del Fondo e' erogata alle regioni,
con le medesime percentuali, ma a condizione che la singola Regione
abbia raggiunto alcuni obiettivi, elencati all'art. 1 del decreto del
Presidente del Consigio dei ministri 11 marzo 2013 (efficientamento e
razionalizzazione del complesso dei servizi di TPL anche ferroviario,
misurato attraverso indicatori quali rapporto ricavi/costi,
passeggeri trasportati, livelli occupazionali appropriati). Si
evidenzia come detti obiettivi siano relativi al TPL.
Per Regione Lombardia la quota di cui alla Tabella 1 del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 11 marzo 2013 risultava
pari al 17,30%.
In sede di Conferenza unificata del 5 agosto 2014 (ai sensi
dell'art. 4 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11
marzo 2013), le aliquote di riparto del Fondo tra le regioni sono
state modificate, sia pure in entita' minimale, in quanto per una
piccola quota del Fondo, riconducibile alle risorse precedentemente
in capo a Trenitalia, si e' aggiornata la produzione kilometrica di
riferimento al valore del 2010.
A seguito di tale modifica in particolare per Regione Lombardia
la quota del Fondo e' passata dal 17,30% al 17,36%. Tali aliquote
sono rimaste invariate per le successive annualita' 2015 e 2016; di
conseguenza l'art. 4 del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 11 marzo 2013, che prescriveva tra l'altro un adeguamento
triennale delle percentuali della Tabella 1, non ha finora trovato
attuazione.
Per meglio comprendere l'assunto del presente ricorso, occorre
avere riguardo anche ad altra norma contenuta nel decreto-legge 24
aprile 2017, n. 50, coordinato con la legge di conversione 21 giugno
2017, n. 96, ovverossia l'art. 27 recante «Misure sul trasporto
pubblico locale». Detta disposizione ridetermina la dotazione del
Fondo nazionale di cui all'art. 16-bis, comma 1, del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95 ed a decorrere dall'anno 2018, prevede un diverso
procedimento per il trasferimento delle risorse, abrogando altresi'
il comma 6 dell'art. 16-bis che sopra abbiamo riportato
integralmente.
Al comma 2 dell'art. 27 e' stabilito che a partire dall'anno 2018
il riparto del Fondo nazionale di cui all'art. 16-bis, comma 1, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, e' effettuato entro il 30 giugno
di ogni anno, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti. Quindi, a partire dal 30 giugno 2018, si prevede che le
risorse statali destinate al TPL siano ripartite per l'intero. Tale
riparto - lo si sottolinea - verra' effettuato con determinazione del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti quando poi l'art. 39
in esame prefigura una competenza in capo alla Presidenza del
Consiglio dei ministri circa il riconoscimento del 20% delle risorse
previamente decise da altro Dicastero. La disposizione di cui
all'art. 39 in esame, risulta perplessa sotto tale profilo.
Al medesimo comma 2 si fissano i criteri di riparto, stabilendo
poi alla lettera e) che «in ogni caso, al fine di garantire una
ragionevole certezza delle risorse finanziarie disponibili, il
riparto derivante dall'attuazione delle lettere da a) a d) non puo'
determinare per ciascuna regione una riduzione annua maggiore del
cinque per cento rispetto alla quota attribuita nell'anno
precedente... Nel primo quinquiennio di applicazione il riparto non
puo' determinare per ciascuna regione una riduzione annua maggiore
del 10 per cento rispetto alle risorse trasferite nel 2015...».
Al successivo comma 3, il legislatore tiene a precisare che «al
fine di garantire un'efficace programmazione delle risorse, gli
effetti finanziari sul riparto del Fondo derivanti dall'applicazione
delle disposizioni di cui al comma 2 si verificano nell'anno
successivo...».
Al successivo comma 4, si prevede l'aumento dal 60 (per come
previsto dall'art. 16-bis istitutivo del Fondo) all'80% delle
anticipazioni di cassa sul Fondo nazionale trasporti da ripartire fra
le regioni entro il 15 gennaio di ciascun anno: il legislatore
nazionale, per un verso, quindi, interviene a favore del settore dei
trasporti anche per ridurre i tempi di pagamento della pubblica
amministrazione verso i fornitori, per altro verso, in ragione della
norma impugnata, vanifica completamente l'effetto di detto
intervento, compromettendo anche il raggiungimento da parte delle
regioni degli indicatori di efficienza ed efficacia che l'art. 27,
comma 2, ha introdotto per il riparto del fondo in questione, cosi'
da creare le condizioni per ulteriori tagli nei prossimi anni.
Dal combinato disposto dell'art. 27 e dell'art. 39 risulta che le
regioni non possano beneficiare dell'anticipazione dell'80% dello
stanziamento del fondo, ma di un'anticipazione del 64% (ossia di una
cifra pari all'80% decurtata di un accantonamento pari al 20%); tutto
cio' a decorrere dall'anno 2018, in quanto per il 2017, verra'
assegnata nel mese di luglio la sola quota del 60% a titolo di
anticipazione dello stanziamento dell'intero ammontare del Fondo
nazionale. Ad oggi risulta adottato il decreto ministeriale di
anticipazione della quota del 60% del Fondo nazionale (pari a oltre
498 mln euro per Regione Lombardia), oltre a due decreti di pagamento
in tranche della quota sopra citata, mentre non risulta ancora
adottato il decreto relativo alla quota di riparto complessiva del
Fondo.
Tanto sopra esposto, si procede all'esposizione dei motivi di
ricorso:
1. Illegittimita' costituzionale dell'art. 39 del decreto-legge 24
aprile 2017, n. 50, coordinato con la legge di conversione 21 giugno
2017, n. 96, recante «Disposizioni urgenti in materia finanziaria,
iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per
le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo», per
violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalita',
illogicita' e di legittimo affidamento di cui all'art. 3 della
Costituzione e del principio di buon andamento dell'azione
amministrativa di cui all'art. 97 della Costituzione.
Regione Lombardia ritiene che l'art. 39 del decreto-legge 24
aprile 2017, n. 50 sia lesivo delle prerogative regionali per
incidere sull'esercizio delle competenze legislative e delle funzioni
amministrative in materia del trasporto pubblico locale e quindi ed
in particolare, lesivo dell'art. 97 della Costituzione, per
violazione del principio di buon andamento dell'azione
amministrativa, in ragione del grave pregiudizio arrecato
all'erogazione di un servizio fondamentale come quello del Trasporto
pubblico locale, con la previsione di un procedimento ad hoc per il
riconoscimento di risorse finanziarie altrimenti spettanti alle
regioni, in via diretta ed automatica, per stessa previsione sia
dell'art. 16-bis, comma I, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 -
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 - e
cosi' come sostituito dal comma 301 dell'art. della legge n. 228 del
24 dicembre 2012 - istitutivo del Fondo nazionale trasporti, sia
dell'art. 27 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, coordinato con
la legge di conversione 21 giugno 2017, n. 96, che sopra abbiamo
richiamato e descritto, con vigenza dall'anno 2018.
Entrambi le norme non prevedono ne' hanno mai previsto alcun
preventivo procedimento di certificazione ne' prevedono che una quota
delle risorse statali altrimenti spettanti siano rimesse alle
determinazioni della Presidenza del Consiglio dei ministri, mentre
tutto il procedimento di riparto del Fondo e' di competenza del
Ministero delle infrastrutture e trasporti di concerto con il
Ministero delle finanze. L'art. 27 citato stabilisce degli obiettivi
e dei criteri sulla cui base sanzionare le regioni con la
decurtazione di una percentuale massima del 5% rispetto alla quota
attribuita per l'anno precedente. La norma impugnata lascia
intravedere la possibilita' che addirittura il 20% delle risorse
previste possa non essere erogata alla Regione che non riesca ad
ottenere l'intesa.
In secondo luogo, il principio di buon andamento si ritiene leso
anche in ragione della farraginosita' ed iniquita' del particolare
procedimento previsto dall'art. 39 il quale necessita di una
condivisione ampia anzi ... unanime il che rende estremamente
difficoltoso il raggiungimento di un'intesa in Conferenza unificata;
e cio' anche per le regioni piu' virtuose. Si lascia poi ad un
organismo politico la decisione su una certificazione che per come
prevista, appare un atto esclusivamente tecnico-finanziario.
Quest'ultima previsione concreta un ulteriore profilo di
illegittimita' della norma di che trattasi.
Da ultimo, tale procedimento, costringe le regioni - gia' a
decorrere dal 2017 - ad operare l'accantonamento del 20% delle
risorse senza che gli enti e le aziende esercenti servizio TPL
abbiano potuto procedere preventivamente alle conseguenti
riprogrammazioni/riduzioni dei servizi.
Inutile dire che il principio di buona amministrazione e' messo a
repentaglio da una disposizione siffatta che per imporre l'erogazione
agli enti locali delle risorse spettanti per le funzioni conferite,
mette a rischio lo stesso svolgimento di una di tali funzioni, quella
del trasporto pubblico, che per essere servizio pubblico, con la
previsione - a livello comunitario - di livelli minimi essenziali,
dovrebbe a maggior ragione essere salvaguardata dal legislatore
nazionale.
La violazione del principio di buon andamento appare ancora piu'
chiara se si considera la finalita' per la quale e' stato costituito
il fondo di cui all'art. 16-bis del decreto-legge n. 95/2012:
soddisfare «esigenze di omogeneita' nella fruizione del servizio che
rispondono [anche] ad inderogabili esigenze unitarie» e quindi
«assicurare un livello uniforme di godimento [di] diritti tutelati
dalla Costituzione» in un contesto di grave crisi economica e di
perdurante inattuazione dell'art. 119 della Costituzione (in tal
senso sentenza della Corte costituzionale n. 273/2013).
Ulteriore violazione del principio del buon andamento dell'azione
amministrativa si ravvisa nella circostanza che le nuove disposizioni
a) si ripercuotono sui contratti di servizio gia' sottoscritti,
creando cosi' le condizioni per l'insorgere di controversie, b)
rendono incerta la programmazione dei servizi da parte degli enti
competenti che viene confermata/definita in tempo utile per
l'esercizio del servizio dell'anno successivo con conseguente
adozione di provvedimenti di interruzione di pubblico servizio,
mentre l'assegnazione delle risorse (anche della quota a titolo di
anticipazione) interviene sempre in tempi non congrui, nonche' degli
investimenti sottesi il cui ammortamento e' compreso nel
corrispettivo del servizio, c) complicano notevolmente e rendono poco
trasparente il sistema di finanziamento del trasporto pubblico
locale, d) non consentono un'efficace programmazione dell'utilizzo
delle risorse, e) con l'obiettivo di salvaguardare gli equilibri
finanziari delle province, provocano in realta' gravissime
conseguenze sanzionatorie in grave danno anche delle province qualora
le stesse siano titolari di contratti di servizio di TPL.
Detto procedimento prevede poi termini stringenti per le regioni
e per la Conferenza unificata mentre non prevede un termine ultimo
per il riconoscimento delle risorse in capo alla Presidenza del
Consiglio dei ministri il che induce a ritenere che l'erogazione del
20% delle risorse possa avvenire in termini non certi per le regioni,
con evidenti riflessi sulla gestione delle risorse in capo alle
regioni e sulla erogazione dei servizi di trasporto pubblico locale
da parte degli enti locali e delle agenzie di trasporto pubblico
locale, nel caso della Lombardia. Il mancato trasferimento in tempi
certi delle risorse statali ed il mancato accertamento a Bilancio,
porta ciascuna Regione ad autodeterminarsi - sul piano legislativo ed
amministrativo - sulla base delle risorse «certe» ovvero sulla base
di risorse decurtate all'80%, compromettendo cosi' l'esercizio dei
servizi TPL e l'intera organizzazione dello svolgimento di tali
servizi all'interno dei bacini territoriali ottimali e omogenei
definiti - per quanto riguarda l'ordinamento regionale della
Lombardia - dalla legge regionale 4 aprile 2012, n. 6.
Si segnala anche che la lettera e), comma 2, dell'art. 27 citato
prevede che non si possa addivenire ad una riduzione maggiore del 5%
«al fine di garantire una ragionevole certezza delle risorse
finanziarie disponibili», il che denota la irragionevolezza,
contraddittorieta' e illogicita' della disposizione impugnata che
prevedendo la possibilita' di una riduzione fino al 20%, si pone
addirittura contro altre disposizioni inserite nel medesimo testo di
legge.
Il principio costituzionale di ragionevolezza si ritiene violato
anche per l'evidente mancanza di proporzionalita' e di rispondenza
logica rispetto alle finalita' - dichiarate nello stesso art. 39 in
esame - di coordinamento della finanza pubblica: non si sta
ragionando, infatti, dell'imposizione di vincoli alle politiche di
bilancio delle regioni - che siano rispettosi delle condizioni poste
dalla costante giurisprudenza costituzionale per potersi configurare
quali principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica,
ma nei fatti di un'abnorme misura sanzionatoria che fa ricadere sul
settore cruciale dei trasporti le conseguenze della pressione
esercitata sugli equilibri gia' precari della finanza provinciale.
Il principio costituzionale di ragionevolezza si ritiene violato,
poi, per l'evidente distonia rispetto all'art. 27 dello stesso
decreto-legge laddove al comma 4, si prevede l'aumento dal 60 all'80%
delle anticipazioni di cassa sul Fondo nazionale trasporti da
ripartire fra le regioni entro il 15 gennaio di ciascun anno: per un
verso, quindi, s'interviene a favore del settore dei trasporti anche
per ridurre i tempi di pagamento della pubblica amministrazione verso
i fornitori, per altro verso si vanifica completamente lo stesso
intervento, compromettendo anche il raggiungimento da parte delle
regioni degli indicatori di efficienza ed efficacia che il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti ha introdotto per il riparto del
Fondo, cosi' da creare le condizioni per ulteriori tagli nei prossimi
anni.
Dal combinato disposto dell'art. 27 e dell'art. 39 risulta che le
regioni non possono beneficiare dell'anticipazione dell'80% dello
stanziamento del fondo, ma di un'anticipazione del 64% (ossia di una
cifra pari all'80% decurtata di un accantonamento pari al 20%), dal
2018, in quanto per il 2017, e' stato emanato il decreto ministeriale
per l'assegnazione ed erogazione (in tranche dal 20 giugno ed entro
il 20 agosto 2017) della quota del 60% a titolo di anticipazione
dello dello stanziamento dell'intero ammontare del Fondo nazionale.
La quota accantonata potrebbe essere «sbloccata» solo in caso di
raggiungimento dell'intesa in Conferenza unificata o di deliberazione
adottata dal Consiglio dei ministri in base a criteri non definiti.
Come abbiamo sopra evidenziato, le risorse complessivamente
previste dall'Intesa del 2015, in attuazione della legge n. 56/2014,
per la Lombardia, ammontano a complessivi 195 mln di euro annui di
cui gran parte sono per il TPL (€ 152.554.114 mln); le somme
destinate a funzioni che non siano relative al TPL da versarsi agli
enti locali sono solo di € 12.454.846.
Il principio di ragionevolezza - ma anche il principio di
legittimo affidamento (sentenze n. 16 del 2017, n. 203 del 2016) -
sarebbe leso perche' il legislatore statale e' intervenuto
successivamente all'Accordo sancito tra Stato e regioni in sede di
Conferenza unificata dell'11 settembre 2014 - espressamente
richiamato dall'art. 39 - violandone espressamente le clausole dal
momento che sono previsti ulteriori oneri senza che siano stati
sottoposti alla determinazione consensuale delle parti, oltre tutto
oneri che comprometterebbero lo svolgimento delle stesse funzioni che
l'art. 39 vorrebbe salvaguardare e quindi, il mantenimento
dell'equilibrio di bilancio, prospettando una riduzione delle risorse
del 20% sul TPL, quando l'art. 27 del medesimo decreto-legge dichiara
di non poter ridurre piu' del 5% rispetto alla quota attribuita
nell'anno precedente sempre per il TPL.
L'irragionevolezza e la non proporzionalita' della norma e' di
tutta evidenza anche laddove si prevede che entro il 30 giugno di
ogni anno, siano trasferite tutte le risorse da parte delle regioni
agli enti locali, con la quota di gran lunga maggioritaria per il
TPL, quando si prevede al contempo che lo Stato destini alle regioni
solo l'80% delle risorse destinate al TPL assoggettando il restante
20% alla descritta certificazione ed Intesa nonche' alle
determinazioni del Governo, in violazione dell'art. 27 citato che
pone limiti alla riduzione delle risorse per il TPL.
La norma appare internamente contraddittoria irragionevole ed
illogica rispetto all'ordinamento in materia di TPL oltreche' lesiva
delle regole del buon senso e di buona amministrazione nonche' del
legittimo affidamento delle regioni sulla base dell'Accordo
richiamato sempre dalla norma impugnata.
2. Illegittimita' costituzionale dell'art. 39 del decreto-legge 24
aprile 2017, n. 50, coordinato con la legge di conversione 21 giugno
2017, n. 96, recante «Disposizioni urgenti in materia finanziaria,
iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per
le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo», per
violazione del principio di leale collaborazione e dell'Intesa di cui
all'art. 114, commi 1 e 2, della Costituzione, per violazione dei
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica di cui
all'art. 117, comma 3, della Costituzione, per violazione dei
principi di attribuzione, sussidiarieta' e differenziazione di cui
agli articoli 118, comma 1, e 120, comma 2, della Costituzione.
Regione Lombardia ritiene che la norma impugnata sia lesiva delle
proprie prerogative in materia di trasporto pubblico locale anche
sotto il profilo della violazione del principio di leale
collaborazione e del principio di sussidiarieta'.
Il rapporto tra Stato e regioni - per come definito nella norma
impugnata - viola il principio di leale collaborazione «tra enti
parimenti costitutivi della Repubblica e riconosciuti come enti
autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi
fissati dalla stessa Costituzione», quali i principi di attribuzione,
sussidiarieta' e differenziazione per come declinati agli articoli
118, comma 1, e 120, comma 2, della Costituzione.
L'Intesa che dovrebbe considerarsi la concreta esplicazione del
principio di leale collaborazione, si traduce, invece, in un
intralcio alla gestione regionale delle risorse e delle competenze in
materia di TPL ed a cascata una seria compromissione dell'esercizio
delle funzioni amministrative da parte degli enti locali e, nel caso
della Lombardia, anche delle Agenzie TPL. Infatti, lo strumento
dell'Intesa e' introdotto dall'art. 39 in parola, non per attuare il
principio di leale collaborazione tra Stato e regioni ma per
introdurre un momento di «controllo» contabile-finanziario, visto che
avrebbe ad oggetto la «verifica» circa l'effettivita' del
trasferimento da parte delle regioni agli enti locali delle risorse
derivanti dall'Accordo sancito tra Stato e regioni in sede di
Conferenza unificata dell'11 settembre 2014 (specificamente indicato
in norma).
A parere di Regione Lombardia, l'Intesa prevista dall'art. 39,
viene a snaturarsi, assumendo finalita' e modalita' inedite, non
conformi alla Carta costituzionale, poiche' non costituisce strumento
di leale collaborazione tra regioni e Stato ma espressione del
rapporto di gerarchia, tra essi, ed in particolare, strumento di
controllo contabile-finanziario dello Stato sulle regioni.
Il rapporto fra competenze statali e competenze regionali va
ricostruito alla luce del principio cooperativo. La giurisprudenza
costituzionale e' tutta tesa alla graduazione degli strumenti di
leale collaborazione, che vanno dallo scambio di informazioni, alla
consultazione e al parere, all'intesa «debole» ed all'intesa «forte».
Ma certo, gli strumenti di leale collaborazione vanno introdotti
secondo il principio della ragionevolezza e proporzionalita' ovvero
graduandoli secondo la materia e la competenza, statale o regionale,
concorrente o residuale, coinvolta. Nel caso di specie, la competenza
interessata e' quella residuale del trasporto pubblico locale e non
vi sono, nella fattispecie, aree di sovrapposizione con altre
competenze ed interessi; e di certo, l'interesse che lo Stato
potrebbe reclamare circa l'effettivo trasferimento delle risorse da
parte delle regioni agli enti locali sulle funzioni conferite, non
puo' tradursi nella apposizione di un vincolo relativo alla
ripartizione di risorse afferenti ad altro Fondo, e quindi, ad altre
competenze e funzioni e soprattutto, nel caso in esame, alla
ripartizione di risorse per il TPL che e' materia di competenza
esclusivamente regionale.
Dopo la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione,
sono aumentate le aeree di sovrapposizione tra competenze e
interessi. Tutte le materie elencate nel secondo e terzo comma
dell'art. 117, si dice abbiano perso di «solidita'» amministrativa o
si «smaterializzano», perche' non sono piu' legate a specifiche
strutture e alle relative funzioni amministrative. Non solo, alcune
delle materie piu' importanti tra quelle elencate come «esclusive»
dello Stato hanno subito un processo di rilettura come «materie
trasversali» (o «materie - non materie», o «materie-obiettivo» o
«materie-funzione» o «materie-valore costituzionale», la cui
principale caratteristica e' di non delimitare ambiti piu' o meno
precisi di competenza ma di essere costruite per interferire con
competenze e interessi delle regioni. Dunque, la giurisprudenza
costituzionale ha concluso che con l'interferenza tra competenze, si
ha l'esigenza di applicare il principio della leale collaborazione al
fine di arginare o, laddove possibile, evitare conflitti.
Regione Lombardia non crede pero' che lo strumento dell'Intesa
sia necessario nel caso in esame, rispondendo all'esigenza di evitare
conflitti dovuti alla «intersezione di materie» quanto piuttosto
venga a costituire uno strumento di controllo, espressione del
desueto principio di gerarchia tra Stato e regioni e non del
principio di leale collaborazione e di parita' tra enti parimenti
costitutivi della Repubblica.
Si ritiene che la sentenza n. 251 del 2016 sia di particolare
interesse anche nell'esame della disposizione impugnata, perche'
specifica che le Intese devono essere condotte secondo il principio
di lealta' (sentenza n. 303 del 2003; di recente, sentenza n. 7 del
2016), nel caso di «competenze statali e regionali, inestricabilmente
connesse», il che non e' nella fattispecie, e comunque, qualora non
vi siano interessi esclusivamente imputabili al singolo ente autonomo
- come invece si da' il caso nella vicenda in esame; dice, infatti,
la Corte:
«In armonia con tali indicazioni, l'evoluzione impressa al
sistema delle conferenze finisce con il rivelare una fisiologica
attitudine dello Stato alla consultazione delle regioni e si coniuga
con il riconoscimento, ripetutamente operato da questa Corte,
dell'intesa in sede di Conferenza unificata, quale strumento idoneo a
realizzare la leale collaborazione tra lo Stato e le autonomie (ex
plurimis, sentenze n. 88 del 2014, n. 297 e n. 163 del 2012),
«qualora non siano coinvolti interessi esclusivamente e
individualmente imputabili al singolo ente autonomo» (sentenza n. 1
del 2016)».
L'art. 120, comma 2, associa il «principio di leale
collaborazione» al «principio di sussidiarieta'». Il concetto e' ben
espresso, tra le altre, dalla sentenza n. 213 del 2006: «L'analisi
dell'intreccio delle competenze deve essere effettuata caso per caso,
con riguardo alle concrete fattispecie normative, facendo
applicazione del principio di prevalenza e del principio fondamentale
di leale collaborazione, che si deve sostanziare in momenti di
reciproco coinvolgimento istituzionale e di necessario coordinamento
dei livelli di governo statale e regionale».
Nel caso di specie, e' dubbio che si possa parlare di sussistenza
di un criterio di prevalenza a favore dello Stato anzi deve
indubitabilmente ritenersi che sussista l'esclusivita' della
competenza regionale in materia di TPL e di certo, se si vuole
guardare anche all'Accordo richiamato dall'art. 39, il criterio della
prevalenza gioca a favore delle regioni, visto che la quasi totalita'
delle risorse sono destinate per il TPL. Come suggerisce codesta
ecc.ma Corte, «l'analisi dell'intreccio delle competenze deve essere
effettuata caso per caso»: la disposizione in esame non prefigura un
intreccio di competenze, un «rovo di interessi», ma solo ed
esclusivamente l'errata necessita' del Governo di avere il controllo
del flusso delle risorse statali tra regioni ed enti locali; ed in
cio' utilizza lo strumento dell'Intesa, abusandone e dando ad esso un
contenuto differente rispetto a quello ritenuto dalla giurisprudenza
costituzionale e dal principio di lealta' tra enti parimenti
costitutivi della Repubblica. Per i motivi che abbiamo gia' esposto e
che verremo a declinare anche in sede di richiesta di sospensione
dell'efficacia della norma impugnata, teniamo ad evidenziare che nel
caso di specie, l'Intesa avra' effetti contrari a quelli voluti dal
legislatore, con il blocco delle risorse regionali sul TPL in attesa
dell'erogazione - volutamente prevista come eventuale - dell'ultima
quota del 20% delle risorse di cui al Fondo nazionale TPL.
Richiamati, in linea generale, i principi che regolano
l'individuazione della competenza legislativa, e che devono trovare
applicazione nelle fattispecie qui in esame, si deve stabilire se le
norme impugnate possano essere ricondotte alla materia «coordinamento
della finanza pubblica» ex art. 117, comma 3, della Costituzione,
unica giustificazione perche' possa non dirsi violato l'art. 119
della Costituzione.
Regione Lombardia ritiene che la disposizione impugnata ecceda
tali confini, attribuendo direttamente al Governo un potere di
verifica sull'intero spettro delle attivita' amministrative e
finanziarie della Regione, e cio' anche nel caso non sussista alcun
squilibrio finanziario.
Come ha precisato codesta ecc.ma Corte con sentenza n. 219 del
2013, «il grado e la rilevanza costituzionale dell'autonomia politica
della Regione si misura anche sul terreno della sottrazione dei
propri organi e dei propri uffici ad un generale potere di
sorveglianza da parte del Governo, analogo a quello che spetta invece
nei confronti degli enti appartenenti al plesso organizzativo
statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera g), della
Costituzione...
Allo scopo di contemperare l'autonomia costituzionale del sistema
regionale con l'interesse unitario alla sana gestione amministrativa
e finanziaria, e a soli fini collaborativi, l'art. 3 della legge n.
20 del 1994 ha individuato nella Corte dei conti l'organo al quale
riservare il potere di "effettuare e disporre ispezioni e
accertamenti diretti", anche nei confronti delle regioni e delle
province autonome».
Regione Lombardia ritiene che la norma impugnata superi il punto
di sintesi che si era in tal modo raggiunto a tutela dell'autonomia
regionale, affidando al Governo l'esercizio di un potere di verifica
in danno delle regioni. Tale assetto normativo eccede i limiti dei
principi di coordinamento della finanza pubblica e si ripercuote
sulla competenza legislativa regionale. Anzitutto, poiche' riserva
all'apparato ministeriale un compito che non gli e' proprio, in danno
della autonomia regionale, e poi perche' cio' accade in difetto di
proporzionalita' tra il mezzo impiegato ed il fine perseguito.
Si ricorda che l'art. 16-bis del decreto-legge 6 luglio 2012, n.
95 prevede - non e' stato abrogato - che i criteri e le modalita' con
cui ripartire e trasferire alle regioni le risorse del fondo TPL sono
definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da emanarsi,
ai sensi dell'art. 8 della legge 28 agosto 1997, n. 281, d'intesa con
la Conferenza unificata. La disciplina del Fondo testimonia la
illegittimita' dell'art. 39: e' mancata l'Intesa sulla determinazione
dei criteri di riparto e delle modalita' con cui trasferire alle
regioni; l'Intesa per come disciplinata oggi non corrisponde a quella
originariamente prevista dall'art. 16-bis, evidenziandone la sua
incostituzionalita'.
3. Illegittimita' costituzionale dell'art. 39 del decreto-legge 24
aprile 2017, n. 50, coordinato con la legge di conversione 21 giugno
2017, n. 96, recante «Disposizioni urgenti in materia finanziaria,
iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per
le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo», per
violazione del principio di competenza di cui all'art. 117, comma 4,
della Costituzione, per violazione dell'art. 118, commi 1 e 2, della
Costituzione e per violazione del principio di autonomia finanziaria
della spesa di cui all'art. 119, commi 1, 2 e 4, della Costituzione.
La norma in argomento viola il principio di attribuzione ex art.
117, comma 4, della Costituzione: tale previsione e', infatti, lesiva
del principio di competenza che vuole il trasporto pubblico locale
tra le materie di competenza residuale regionale, rappresentando la
norma impugnata una indebita intromissione nell'esercizio delle
competenze legislative ma anche amministrative delle regioni,
risultando la norma illegittima anche con riguardo all'art. 118,
comma 2, della Costituzione il quale prevede che ad allocare le
funzioni amministrative debba essere il legislatore statale nelle
materie di propria competenza ed il legislatore regionale nelle altre
materie.
Infatti, se lo Stato puo' allocare funzioni amministrative nelle
materie di cui ai commi 3 e 4 dell'art. 117 della Costituzione,
avocandole a se stesso, in virtu' dell'art. 118, comma 1, della
Costituzione, e' vero anche che cio' e' possibile solo ove ricorrano
i presupposti della c.d. chiamata in sussidiarieta' ovvero nel caso
in cui il livello regionale risulti inadeguato allo svolgimento della
specifica funzione amministrativa considerata.
Nella fattispecie, la disposizione impugnata incide - senza
allocarle diversamente - sullo svolgimento delle funzioni
amministrative del livello regionale e del livello locale, in materia
di trasporto, a prescindere da una verifica circa la loro
adeguatezza; il giudizio sulla adeguatezza attiene piuttosto ad altro
ovvero all'attuazione dell'Accordo 11 settembre 2014 che come abbiamo
sopra esposto, ha ad oggetto plurime materie. Ne consegue che
l'interferenza del legislatore statale non si traduce in una diversa
allocazione delle funzioni amministrative delle regioni quanto in una
«sanzione» finanziaria a carico delle medesime la quale
indubitabilmente verra' a riverberarsi sull'esercizio delle funzioni
amministrative in materia di TPL svolte proprio da quegli enti locali
che il legislatore statale vorrebbe salvaguardare. Tale «sanzione»
oltre tutto viene a colpire il settore del TPL, su cui non si
introduce alcun meccanismo che valuti l'adeguatezza - inadeguatezza
del livello regionale in materia.
Tale previsione e' infine lesiva del principio di autonomia
finanziaria della spesa riconosciuta alle regioni dall'art. 119 della
Costituzione, in quanto l'assetto normativo ex art. 39 in parola,
eccede i limiti propri dei principi di coordinamento della finanza
pubblica, per come detto al punto n. 2.
La Corte costituzionale, con sentenza n. 222 del 2005,
pronunciandosi sulla legittimita' costituzionale di una disposizione
della legge finanziaria 2004 recante l'istituzione di un fondo per il
conseguimento dei risultati di maggiore efficienza e produttivita'
nel settore del TPL ha precisato che detta materia rientra
nell'ambito delle competenze residuali delle regioni di cui al quarto
comma dell'art. 117 della Costituzione, «come reso evidente anche dal
fatto che, ancor prima della riforma del Titolo V della Costituzione,
il decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 [...] aveva
ridisciplinato l'intero settore, conferendo alle regioni ed agli enti
locali funzioni e compiti relativi a tutti i "servizi pubblici di
trasporto di interesse regionale e locale con qualsiasi modalita'
effettuati ed in qualsiasi forma affidati" ed escludendo solo i
trasporti pubblici di interesse nazionale».
Il riconoscimento espresso dell'appartenenza della materia del
TPL alla competenza generale delle regioni costituisce la base da cui
la Corte fa discendere alcuni corollari: per quel che piu' interessa,
secondo codesta ecc.ma Corte, il legislatore statale non puo' porsi
«in contrasto con i criteri e i limiti che presiedono all'attuale
sistema di autonomia finanziaria regionale, delineato dal nuovo art.
119 della Costituzione, che non consentono finanziamenti di scopo per
finalita' non riconducibili a funzioni di spettanza statale»
(sentenza n. 423 del 2004): le eccezioni a tale divieto sono
possibili solo nell'ambito e negli stretti limiti di quanto previsto
negli articoli 118, primo comma, 119, quinto comma, e 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione (cfr. sentenze n. 160 e n. 77
del 2005, n. 320 e n. 49 del 2004, n. 16 del 2004 e n. 370 del 2003).
Si ricorda che il quinto comma dell'art. 119 della Costituzione -
sempre secondo la costante giurisprudenza della Corte costituzionale
(sentenza n. 423 del 2004) - autorizza lo Stato ad attuare due
specifiche e tipizzate forme di intervento finanziario nelle materie
di competenza delle regioni e degli enti locali: o l'erogazione di
risorse aggiuntive rispetto alla ordinaria autonomia finanziaria
regionale o locale oppure la realizzazione di «interventi speciali»
«in favore di: determinati Comuni, Province, Citta' metropolitane e
Regioni» (cfr. sentenza n. 16 del 2004).
A questo punto, si ritiene utile richiamare anche la sentenza n.
273 del 2013 che ha deciso della legittimita' del Fondo nazionale
trasporti di cui all'art. 16-bis, comma 1, del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95, dichiarando che lo stesso non e' riconducibile ne'
all'ipotesi delle «risorse aggiuntive» ne' al caso degli «interventi
speciali». La Corte ritiene che il Fondo abbia per «scopo» quello «di
assicurare un livello uniforme di godimento dei diritti tutelati
dalla Costituzione stessa (sentenza n. 232 del 2011).
Le suindicate finalita' e il contesto nel quale e' stato
realizzato l'intervento del legislatore statale diretto a garantire
un contributo al finanziamento del trasporto pubblico locale, per
garantire quelle esigenze di omogeneita' nella fruizione del servizio
che rispondono ad inderogabili esigenze unitarie, valgono pertanto a
differenziare la fattispecie in esame dalle ipotesi, soltanto
apparentemente omologhe, in cui il legislatore statale, in materia di
competenza regionale, prevede finanziamenti vincolati, ovvero rimette
alle Regioni una determinata materia pretendendo poi di fissare anche
la relativa disciplina (sentenza n. 10 del 2010)».
Con la sentenza n. 273 del 2013, codesta ecc.ma Corte ha rilevato
che non puo' ragionarsi della adeguatezza o meno del servizio TPL e
che comunque si pongono come «imperiose» le esigenze sociali di
concorrere al finanziamento statale del TPL, dicendo che: «al
momento, pur non potendo dirsi determinato ne' il livello essenziale
delle prestazioni del trasporto pubblico locale, ne' il livello
adeguato di servizio, l'esigenza di assicurare la garanzia di uno
standard di omogeneita' nella fruizione del servizio su tutto il
territorio nazionale ha richiesto il costante concorso del
legislatore statale al finanziamento delle funzioni riconducibili
alla materia in cui si controverte nel presente giudizio». Con la
disposizione in controversia, deve dirsi che il legislatore statale
si e' orientato in senso opposto a quanto operato con l'istituzione
del Fondo Trasporti e che la Corte aveva riconosciuto meritevole per
la natura di servizio pubblico del TPL.
In breve, l'art. 39 anziche' prevedere ulteriori risorse per il
trasporto e renderne certe le relative entrate per il livello
regionale, produce l'effetto contrario andandole a ridurle e a
renderle incerte nel loro ammontare complessivo.
Per i motivi sopra esposti, si chiede che l'art. 39 del
decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, coordinato con la legge di
conversione 21 giugno 2017, n. 96, recante «Disposizioni urgenti in
materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali,
ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure
per lo sviluppo», venga dichiarato incostituzionale per violazione
dell'art. 114, commi 1 e 2, della Costituzione; dell'art. 117, commi
3 e 4, della Costituzione; dell'art. 118, commi 1 e 2 ; dell'art.
120, comma 2, della Costituzione; dell'art. 119, commi 1, 2 e 4,
della Costituzione; nonche' per violazione del principio di
ragionevolezza, proporzionalita' e legittimo affidamento (art. 3
della Costituzione) e del principio del buon andamento dell'azione
amministrativa (art. 97 della Costituzione).
Istanza di sospensione dell'efficacia dell'art. 39 del decreto-legge
24 aprile 2017, n. 50, coordinato con la legge di conversione 21
giugno 2017, n. 96.
L'articolo in oggetto prevede che, per il quadriennio 2017-2020,
una quota del 20% del fondo nazionale per il concorso finanziario
dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale sia riconosciuta
«a condizione che la regione entro il 30 giugno di ciascun anno abbia
certificato, in conformita' alla legge regionale di attuazione
dell'Accordo sancito tra Stato e regioni in sede di Conferenza
unificata dell'11 settembre 2014, l'avvenuta erogazione a ciascuna
provincia e citta' metropolitana del rispettivo territorio delle
risorse per l'esercizio delle funzioni ad esse conferite.» Prevede
inoltre che tale certificazione venga «formalizzata» tramite intesa
in Conferenza unificata entro il 10 luglio di ogni anno e che, in
caso di mancata intesa, il «riconoscimento in favore della regione
interessata» venga deliberato dal Consiglio dei ministri, su proposta
del Dipartimento per gli affari regionali.
Per effetto di tale disposizione, l'accertamento della quota del
suddetto fondo nazionale nei bilanci regionali si ridurra' all'80%
rispetto agli anni precedenti, in ragione dell'accantonamento del
predetto 20%, con conseguente decurtazione di pari importo delle
assegnazioni e delle relative erogazioni agli enti e alle aziende di
trasporto. La Commissione Arconet ha avvalorato tale percorso
contabile. L'art. 39 in esame e' vigente a far data dalla sua
pubblicazione in Gazzetta Ufficiale ovvero dal 23 giugno 2017
eppertanto per l'anno in corso le regioni che hanno anticipato
mensilmente quote del Fondo nazionale trasporto, facendo conto sul
100% delle risorse ad esse destinate, si troveranno nella necessita'
di rideterminare gli importi da versare, avendo a riferimento l'80 e
non il 100% delle risorse previste, dovendo andare a conguagliarli
con quelli gia' erogati.
Per Regione Lombardia la quota di cui alla Tabella 1 del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 11 marzo 2013 risultava
pari al 17,30% del Fondo. In sede di Conferenza Unificata del 5
agosto 2014 (ai sensi dell'art. 4 del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 11 marzo 2013) le aliquote di riparto del
Fondo tra le regioni sono state modificate, sia pure in entita'
minimale, in quanto per una piccola quota del Fondo, riconducibile
alle risorse precedentemente in capo a Trenitalia, si e' aggiornata
la produzione kilometrica di riferimento al valore del 2010. A
seguito di tale modifica in particolare per Regione Lombardia la
quota del Fondo e' passata dal 17,30% al 17,36%. Tali aliquote sono
rimaste invariate per le successive annualita' 2015, 2016 e 2017;
l'art. 4 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11
marzo 2013 - in attuazione dell'art. 16-bis del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95 -, che prescriveva tra l'altro un adeguamento
triennale delle percentuali della Tabella 1, non ha finora trovato
attuazione.
Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 marzo
2013 - in attuazione dell'art. 16-bis del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95 - prevedeva anche riduzioni del 10% dei trasferimenti nel
caso di mancato raggiungimento degli obiettivi posti dalla disciplina
del Fondo ma non si e' mai voluto darvi corso per non compromettere i
servizi TPL.
Per l'anno 2017 l'art. 27 del decreto-legge n. 50 del 24 aprile
2017 prevede al comma 1 una riduzione dello stanziamento del Fondo
nazionale trasporto per gli anni 2017 e 2018 rispetto a quanto
approvato con il bilancio di previsione dello Stato, richiamando la
necessita' di «sterilizzare i conguagli di cui all'articolo unico,
comma 4, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 26
luglio 2013 con riferimento agli anni 2013 e successivi», con il fine
di rendere meno incerto il quadro delle risorse delle regioni.
Questo ha gia' comportato, nel corrente anno, una criticita' ad
esercizio in corso, in quanto il valore del Fondo e' stato ridotto di
70 milioni rispetto a quanto inizialmente preventivato. Si richiama
in proposito il trend dell'importo totale del Fondo negli anni
(milioni di euro arrotondati):
2013: 4.929 M€
2014: 4.918 M€
2015: 4.925 M€
2016; 4.925 M€ (inizialmente 4.850, poi riallineato al valore
dell'anno precedente)
2017: 4.789 (inizialmente previsti 4.859)
2018: 4.932 (inizialmente previsti 5.032).
In base a quanto sopra evidenziato, l'applicazione dell'art. 39
in esame, crea diverse incoerenze all'interno del decreto-legge n.
50/2017, ad es. con l'art. 27.
Tale norma, infatti, disciplinando i criteri e le modalita' di
riparto del Fondo prevede in piu' parti delle clausole di
salvaguardia sulle aliquote del Fondo e sull'erogazione delle risorse
con lo scopo di impedire che eccessive variazioni in corso d'anno
delle risorse assegnate alle singole regioni causino gravi ricadute
sulla programmazione, sull'esercizio e sul pagamento dei servizi TPL,
ad es.:
art. 27, comma 2, lettera e) «in ogni caso, al fine di
garantire una ragionevole certezza delle risorse finanziarie
disponibili, il riparto derivante dall'attuazione delle lettere da a)
a d) non puo' determinare per ciascuna regione una riduzione annua
maggiore del cinque per cento rispetto alla quota attribuita
nell'anno precedente; ove l'importo complessivo del Fondo nell'anno
di riferimento sia inferiore a quello dell'anno precedente, tale
limite e' rideterminato in misura proporzionale alla riduzione del
Fondo medesimo.
Nel primo quinquennio di applicazione il riparto non puo'
determinare per ciascuna regione, una riduzione annua maggiore del 10
per cento rispetto alle risorse trasferite nel 2015; ove l'importo
complessivo del Fondo nell'anno di riferimento sia inferiore a quello
del 2015, tale limite e' rideterminato in misura proporzionale alla
riduzione del Fondo medesimo.»;
art. 27, comma 3: «Al fine di garantire un'efficace
programmazione delle risorse, gli effetti finanziari sul riparto del
Fondo, derivanti dall'applicazione delle disposizioni di cui al comma
2 si verificano nell'anno successivo a quello di riferimento.».
Dunque, il decreto-legge n. 50/2017, da un lato, cerca di
tutelare la stabilita' del sistema TPL, con modifiche graduali degli
stanziamenti derivanti da penalita' (art. 27), e dall'altra, con
l'art. 39 in esame, prefigura un taglio del 20% dello stanziamento in
corso d'anno senza certezza di tempi riguardanti l'assegnazione di
tale quota e mettendo di conseguenza anche le regioni
nell'impossibilita' di poter disporre di una quota del 20% dello
stanziamento.
Si prefigura per le regioni una riduzione in corso d'anno (per
Regione Lombardia si tratterebbe sicuramente gia' da settembre) degli
stanziamenti a favore degli enti locali e delle agenzie TPL, non
potendo disporre in spesa della quota del 20% del Fondo nazionale
trasporti, sulla base delle indicazioni che sono state date sulla
applicazione della norma impugnata e dei principi contabili da parte
della Commissione Arconet. Quest'ultima affermazione deriva
dall'esito di specifico quesito posto alla Commissione ARCONET
(Commissione per l'armonizzazione degli enti territoriali istituita
presso il Ministero dell'economia e delle finanze, con l'art. 3-bis
del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, corretto e integrato
dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126), di cui si riporta
l'esito, pubblicato sul sito del Ministero dell'economia e delle
finanze, nella sezione dedicata al resoconto delle riunioni della
Commissione medesima, e reso nella riunione del 14 giugno 2017,
estrapolato come di seguito:
«Considerato che l'art. 39 del decreto-legge n. 50/2017 prevede
che il 20% del fondo nazionale trasporti e' riconosciuto a seguito
dell'intesa di cui al comma 1, o della delibera del Consiglio dei
ministri, e' possibile considerare tale entrata come ragionevolmente
accertabile, e stanziarla, per l'intero importo, nel bilancio di
previsione.
L'entrata sara' accertata a seguito della registrazione
dell'impegno da parte del bilancio dello Stato. A maggior ragione,
nelle more dell'intesa o della delibera della PCM, il 20% del fondo
nazionale trasporti non puo' essere accertato.
(Si noti che se le se somme vincolate non sono accertate non e'
possibile assumere l'impegno di spesa relativo).
Nel caso in cui, a seguito della mancata intesa e della proposta
del Dipartimento per gli Affari regionali, la Presidenza del
Consiglio non riconosca alla regione il 20 per cento del fondo per il
trasporto pubblico locale, sara' necessario ridurre gli stanziamenti
di bilancio riguardanti l'entrata per il fondo nazionale trasporti,
con apposita variazione di bilancio.
In ogni caso, nel corso della gestione e' necessario garantire
l'allineamento tra il complesso degli accertamenti e degli impegni.».
Si dovra' pertanto procedere alla riduzione dei servizi, laddove
gli enti gestori non possano sopperire con risorse proprie o con
aumenti tariffari sulla base della normativa regionale vigente,
concentrando un taglio di tali dimensioni negli ultimi mesi dell'anno
con gravi conseguenze su tutto il territorio:
possibile interruzione del servizio TPL che e' servizio
pubblico essenziale;
isolamento dei territori periferici: i servizi TPL
maggiormente penalizzati risulterebbero infatti i servizi interurbani
in quanto le province (precedentemente titolari degli affidamenti ora
in capo alle Agenzie di bacino del TPL) non dispongono di risorse per
finanziare i servizi gia' allo stato attuale ed a maggior ragione non
sarebbero in grado di poter sopperire finanziariamente alla riduzione
dei trasferimenti statali alle regioni;
possibili licenziamenti da parte delle aziende di trasporto
pubblico del personale di esercizio/amministrativo, a causa della
riduzione dei servizi;
gravi disagi all'utenza soprattutto per i pendolari che non
potrebbero piu' raggiungere il luogo di lavoro o i luoghi di studio
utilizzando i mezzi pubblici;
perdita di competitivita' del territorio a causa della
perdita di qualita' del sistema del trasporto pubblico, che in
Regione Lombardia ha sempre rappresentato un elemento di
attrattivita' per l'insediamento delle attivita' economiche e per la
popolazione;
aumento dell'inquinamento ambientale a causa della spinta ad
utilizzare il mezzo privato (automobili, ecc...) per gli spostamenti
con possibili conseguenze anche di procedure di infrazioni da parte
della UE;
incremento della congestione stradale a causa dell'aumento
dell'utilizzo del mezzo privato per gli spostamenti dei pendolari e
conseguenti effetti negativi anche sul sistema del trasporto merci su
gomma, con ricadute sul sistema anche della logistica merci;
Tutti gli effetti sopra illustrati saranno gia' concreti per
Regione Lombardia dal mese di settembre 2017; e cio', non solo con la
riduzione delle assegnazioni, ma anche con l'interruzione dei
pagamenti a favore degli enti (titolari degli affidamenti), con i
conseguenti probabili disordini pubblici e contenziosi verso gli enti
e verso Regione Lombardia i quali saranno promossi dalle aziende TPL
sottoscrittrici dei contratti di servizio e delle concessioni
amministrative in corso.
Inoltre il mancato stanziamento della quota del 20% potrebbe
ingenerare un meccanismo di ulteriori decurtazioni, poiche', come
precedentemente specificato, una quota del 10% del Fondo e'
riconosciuta ex art. 27 citato (con eventuali conguagli positivi o
negativi nell'anno successivo secondo quanto gia' evidenziato), sulla
base di indicatori che misurano l'efficacia/efficienza del servizio e
appare evidente che, nel caso in cui avvenisse il taglio del 20% in
corso d'anno o la garanzia di erogazione fosse comunicata in tempi
non utili per la programmazione dei servizi e per l'assegnazione
delle relative risorse da parte di Regione, tutti gli indicatori di
efficacia ed efficienza verranno a peggiorare non potendosi piu'
garantire lo stesso livello di servizio, in assenza di adeguate
risorse.
Per tutti questi motivi si chiede che la norma impugnata venga
sospesa.